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电改10年回到起点

2018-12-13 21:33:21

电改10年 回到起点

在被称为的垄断堡垒“铁道部”被撤销之后,人们的眼光重新转向上一轮市场化改革已确定好市场化路径、有待执行的一些基础产业领域。电力,无疑是其中典型的代表之一。

从2002年发布以市场化改革为主导的标志性5号文件起,中国社会已然过去一个长达10年的政治周期,电力改革被众多业内人士认为,实际上无所进展。随着曾被当作主要改革对象的国家电公司的业务范围和实力已进一步壮大,中国电力改革重新回到了“怎么改”这一起点问题上。

无论是来自国家发改委,还是国务院发展研究中心等部门的相关学者,在问及关于电力改革的进展和个人观点时,一致的回应是:等三中全会后再说。显然,在输配电改革、电力市场建设和电价改革等牵涉重大利益重置和分配的电力改革领域,业内人士对被赋予“改革之会”的三中全会普遍抱有较大希望。

改革方向仍在研究

2002年,在时任国务院总理朱镕基的推动下,国务院发布《中国电力体制改革方案》(业内简称5号文件),启动了以市场化为方向的改革,核心是16个字—厂分开、主辅分离、输配分开和竞价上。

2003年走出步,通过对国家电力公司分拆重组,成立了国家电公司、南方电公司以及中电投、华能等五大发电公司。国家电力监管委员会应运而生。这一改革模式被认为是借鉴了英国的电力改革的模式。

在这一初步改革之后,曾进行厂分开,在发电侧引入竞争,降低了发电设备和装机的造价。但此后,电改即限入举步不前之境,拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局。

与此同时,国家电悄然完成了对五大区域电的削权,将五大区域电公司改为五大区域电分部,将财权等下放到省级公司,区域电成为单一的调度中心。而政府继续对上电价和终端销售电价实行行政管制,国家电保持着在买电和售电环节的垄断,原本计划进一步完成输配分开的国家电公司“坐大”,在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张。

与此相对照,因电力市场改革而成立的电监会则被认为是10年无功,终于在今年初被撤销,并入国家发改委能源局,使得对于电力行业的监管方式,从政监分离再次调整为政监合一。作为电力市场化改革的产物,因为电力“市场”没有真正意义上形成,电监会一直处于“无市场可监管”的尴尬境地。在业内人士看来,10年来,它的主要成绩是进行了一系列以市场为导向的电力政策研究。

究其原因,电监会的职责与原先的设计差异很大,其应拥有的重要的两个权力,即定价权(包括价格监管)和制定市场规则的权力,包括市场准入、退出以及投资要求等,前者仍在发改委价格司手里,后者由于国家电在系统内迅速的收权,也被挡在行业之外。在这种缺乏实施行业监管的手段和资源的窘境下,电监会缺乏权威性在所难免。

另外,有研究者已经指出,只有用户容量相对饱和,电容量和发电能力都有富余的情况下,厂分开、竞价上的改革才能真正发挥作用,当时也不具备这个条件。

于是,颇有讽刺意味的是,在理想色彩浓烈的市场化为导向的改革方案下,中国的电力改革逐渐形成了具有垄断权的巨型国企。

一位业内人士向表示,说到电力改革,一两年前谈,半年前谈,和现在谈,没有什么大的区别,基本问题都是一样的,政策层面也并无大的动向,仍是在研究不同的改革方向。

被认为有市场化改革亮点的是大用户直购电。但甚至是直购电这样被认为非核心、并不足以影响整个电力行业大格局的改革措施,在现实中的规划力度也非常小。而且由于一般用电大户都是高耗能产业,直购电得到的价格优惠,甚至存在鼓励需要淘汰的落后产能的可能,与国家通过电力改革升级经济的意图相背离。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯渠对表示,直购电概念不错,在发达国家也是普通操作方式,但在中国推行几年以来,在现实中存在许多具体操作的问题:在目前电价不能动,各个企业的供电量也不能动的情况下,直购电对电价市场化形成影响有限。

重回讨论起点

今年3月,有媒体报道,决策者正酝酿通过分拆国家电公司,推动新一轮电力体制改革,停滞10年的电力体制改革即将重启,并表示,改革的决心来自中国新一届政府的决策层。

因为新一代主管经济的领导人明显的市场化改革形象,这一报道再次引起了电力改革是否会沿续市场化思路,具体而言就是国家电分拆与否的猜想。但随即中电联发表声明,表示未有听过分拆电一说。并进一步表示,国务院深化2013年经济体制改革征求意见中,也没有拆分国家电的改革内容。所谓市场化,是传言,而非预言。

安全和效能,一向是国家电回应市场化改革的重大武器,过去10年,虽然在市场化改革方面进展有限,但国家电作为一个巨型企业进行了急速扩张,在电力建设方面也取得了长足进展。作为全球的电公司,国家电2012年售电量32539亿度,收入18855亿元,在世界500强中名列第七。发展到如今的状况,也使得国家电在电力行业决策时,具有很大的话语权。

国家电总经理刘振亚曾表示,“十二五”发展目标是把国家电公司建成以电业务为核心,金融、直属产业和国际业务全面发展的世界能源集团。据业内估算,国家电在电之外的资本金投资超过600亿元。

而电力的市场化改革也有不同的方案,一种是更为彻底的市场模式,即将实行完全的发电、输电、配电和售电分开,并将国家电分拆为几大区域电,以便于监管;另一种是,不以电分拆和输配电分离为主要内容,而是通过直购电的模式,使发电和售电两端实现市场化,同时将国家电改造为一个只管电力输送,利润受到严格管控的公益性企业。

作为电力市场化改革代表的电监会合并至国家能源局后,原电监会主席吴新雄携原班子多位成员执掌国家能源局。国家能源局副局长王禹民早在今年3月描绘的电改蓝图是:电改在于体制和机制上的双重改革突破,输电的不卖电,即由政府制定出台独立的输配电价,电企业负责把电这条“公路”建好,按输配电价收取“过路费”,用于电投资建设和维护,同时逐步放开上电价和销售电价。

电力改革的基本命题,在10年后,以更为强势的垄断企业与市场化改革理想之间的尖锐对照,再一次呈现在社会面前。

在目前对具体改革路径争议颇多的情况下,至少电价改革的这一目标方面有一定共识。中国的电价改革步伐缓慢,政府定价依然占据主导地位,属于竞争环节的上电价和销售电价仍然被严格管制,而具有垄断性质的输配电价却恰恰没有管住,在这种情况下,作为基础资源产品的电力价格无力反映市场运行的实际情况。理顺电价定价机制,实现从上游煤炭价格到下游用电价格联动的市场化调节,即破除垂直一体化的垄断结构,在发电和售电环节实现有效竞争,同时对具有自然垄断属性的输、配电络严格监管,不仅使得整个行业各个环节的电力成本更为透明,便于监管,也使得电力需求能作为社会生产的基本信号,并淘汰高耗能落后产业,为中国的产业升级提供重要支撑。

而作为颇有影响的决策性专家,国家发改委能源所所长周大地也坚持电力改革“重在电价改革”的意见,认为各种分拆方案很多时候是“为市场而市场”,未必有利于中国电力行业的健康发展,而目前电价完全由国家定价,积累下的价格扭曲和经济评价体系失效,越来越严重,已经影响到整个经济的发展。

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